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INFORME-PROPUESTA

Celebrados los actos y las sesiones de trabajo previstas dentro de la Conferencia Autonómica “Canarias ante la reforma de la Constitución”, que han tenido lugar a lo largo de los días 28, 29 y 30 de septiembre de 2016 y organizada por la Fundación CajaCanarias, el Gobierno de Canarias y el Parlamento de Canarias, se presentan a continuación las CONCLUSIONES más relevantes alcanzadas por el conjunto de conferenciantes y expertos invitados a la misma:

CONCLUSIONES

Bloque número 1: La distribución de competencias Estado – Comunidades Autónomas y la condición de Canarias como Región Ultraperiférica

Primera. Es unánime la identificación de la necesidad de un marco de reforma constitucional apoyado sobre la base de un amplio consenso político, llegando a apuntarse la noción de federalismo asimétrico, que acoja la condición ultraperiférica de las Islas Canarias, lo que debe suponer el reconocimiento de la existencia de hechos diferenciales que singularizan el autogobierno y determinadas instituciones de esta comunidad autónoma.

Segunda. Canarias debe salir reforzada ante un eventual proceso de reforma constitucional, mejorando el anclaje de cuestiones vitales para el desarrollo económico y social del archipiélago.

Tercera. Es necesario prestar especial atención al anclaje constitucional de nuevos derechos sociales que deben ser reforzados dando respuesta a los cambios experimentados en nuestro país, cuidando especialmente los aspectos relativos al género, a las cuestiones medioambientales y a la introducción de las tecnologías en todos los ámbitos de la vida económica y social.

Cuarta. Es necesario reescribir el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas para evitar la excesiva conflictividad y mejorar la eficacia de la gestión de las competencias respectivas. No se trataría sólo y en su caso de otorgar mayores competencias a las comunidades autónomas como de diseñar un sistema competencial con reglas claramente definidas en cuanto a su ejercicio y a la financiación necesaria para ejercerlas.En este contexto resulta imprescindible clarificar las diferencias “Bases” – “Desarrollo” contempladas en la Constitución española, de acuerdo con la jurisprudencia consolidada por el Tribunal Constitucional.

Quinta. Debieran quedar delimitados los diferentes principios que rigen las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas, tales como el principio de lealtad institucional, de cooperación, solidaridad, coordinación, etc., así como la aplicación supletoria y la prevalencia del derecho estatal sobre el de las comunidades autónomas. En particular, es preciso potenciar los mecanismos de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas hoy existentes a fin de mejorar la prestación de los servicios públicos y el correcto ejercicio de las competencias que corresponden a cada uno de los entes territoriales.

Sexta. Es conveniente introducir en el texto de la Constitución española figuras como Conferencias Sectoriales y Conferencia de Presidentes, mecanismos que deben quedar garantizados en la Carta Magna y permitan minimizar y resolver los conflictos territoriales, determinando su funcionalidad, periodicidad, contenido y eficacia de sus acuerdos.

Séptima. El reconocimiento europeo del estatuto de Canarias como Región Ultraperiférica debe incorporarse a la Constitución española, así como los efectos jurídicos que de tal condición se desprenden, integrando la singularidad de Canarias en el ordenamiento jurídico español. Este reconocimiento debe realizarse, o bien por referencia a las previsiones del derecho primario de la Unión Europea, o a modo de transcripción de lo dispuesto en el artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Si la reforma constitucional contemplara un eventual Título dedicado a las relaciones con la Unión Europea, ese podría ser el encaje de la ubicación de Canarias como Región Ultraperiférica.

CANARIAS DEBE SALIR REFORZADA ANTE UN EVENTUAL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Octava. La opinión de expertos y expertas es unánime a la hora de expresar la necesidad de que una eventual reforma constitucional aborde la participación de las Comunidades Autónomas en la construcción del Derecho europeo. Es difícil considerar que pueda admitirse y ser reconocida una especial relación de Canarias con Europa, por su condición de región ultraperiférica, sin determinar en paralelo cómo participan las comunidades autónomas restantes. Por consiguiente, es necesario acometer una reconfiguración de la distribución competencial prevista en los artículos 148 y 149 de la Constitución española.

No obstante lo anterior, la Comunidad Autónoma de Canarias es la única región española cuyas características estructurales, sociales y económicas han sido recogidas en el derecho primario de la Unión Europea, precisamente por su condición ultraperiférica. Ello podría dar lugar a la necesidad de introducir una mención a la descripción de las circunstancias específicas de la única comunidad autónoma que ha sido objeto de atención especial en el Derecho originario de la UE, particularmente después de la sentencia del TJUE de 15 de diciembre de 2015 (Asunto Mayotte).

Los expertos han formulado dos propuestas diferenciadas en torno a una posible redacción dentro del texto de la Constitución sobre el reconocimiento de la ultraperiferia y sus consecuencias:

  • Opción 1: “Teniendo en cuenta la situación estructural, social y económica de las islas Canarias, caracterizada por su gran lejanía, insularidad, fragmentación insular del archipiélago, reducida dimensión, fragilidad del ecosistema, escasez de recursos, y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente a su desarrollo, los poderes públicos adoptarán medidas específicas orientadas a superar los condicionantes del desarrollo económico y social de las Islas, procurar la inserción efectiva en el mercado interior de la Unión Europea y compensar los sobrecostes privados y públicos derivados de la condición de ultraperiferia.
    Las medidas se referirán, entre otras, a las políticas fiscal y económica, contenidas en el régimen económico y fiscal de Canarias, así como al sistema de financiación de las comunidades autónomas”.
  • Opción 2: “Teniendo en cuenta la situación estructural, social y económica de las islas Canarias, caracterizada por su gran lejanía, insularidad, fragmentación interior, reducida dimensión, fragilidad del ecosistema, escasez de recursos y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente a su desarrollo, los poderes públicos adoptarán medidas específicas orientadas a superar los condicionantes del desarrollo económico y social de las Islas, procurar la inserción efectiva en el mercado interior de la Unión Europea y compensar los sobrecostes privados y públicos derivados de la condición ultraperiférica.
    Las medidas se referirán, entre otras, a las políticas fiscales y económicas contenidas en el Régimen Económico y Fiscal de Canarias, así como al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.
    En el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas se consignarán recursos complementarios suficientes para compensar los sobrecostes públicos derivados de la condición ultraperiférica de Canarias”.

Novena. La reforma constitucional, requeriría, asimismo una revisión extensa y prolija del Estatuto de Autonomía de Canarias. En tal sentido, no debería descartarse una hipotética reconsideración del proyecto estatutario aprobado en 2015, actualmente en fase de tramitación en las Cortes Generales, que pudiera incorporar nuevos elementos, especialmente algunos relativos al Régimen Económico y Fiscal.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL REQUERIRÍA UNA REVISIÓN EXTENSA Y PROLIJA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANARIAS.

Bloque número 2: Modelos de financiación de las Comunidades Autónomas.

En relación con los distintos modelos de financiación de las comunidades autónomas, se han realizado aportaciones de distinta índole, expresadas a continuación en forma de conclusiones:

Primera. Es necesaria la reformulación de la redacción actual del artículo 158.1 de la Constitución española, a fin de que los Presupuestos Generales del Estado puedan establecer una asignación a las comunidades autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido, así como de la garantía de un nivel mínimo e “igual” en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

Segunda. En relación con la redacción del Estatuto de Autonomía de Canarias en fase de tramitación parlamentaria, los expertos señalan la conveniencia de añadir un texto que garantice que, de ningún modo, el Régimen Económico y Fiscal de Canarias pueda conllevar la compensación o reducción del volumen de gasto corriente o de capital del Estado, ni suponga una financiación de los servicios públicos esenciales inferior a la media del conjunto de las comunidades autónomas.

Tercera. La configuración del Sistema de Financiación Autonómica deberá hacerse respetando, para cada uno de sus componentes y demás aspectos, las características especiales del Régimen Económico y Fiscal. En línea con lo anterior, los recursos del REF no deben ser considerados como parámetro para la determinación de la financiación de la Comunidad Autónoma de Canarias procedente del sistema de financiación común.

Cuarta. En cuanto al principio de suficiencia en el sistema de financiación autonómica, el volumen de recursos integrados debe ser el que se adecúa en cada momento para el ejercicio eficiente de las competencias que tiene atribuidas la Comunidad Autónoma de Canarias.

Quinta. Los diferentes modelos de financiación han tratado de preservar o garantizar lo que a cada comunidad autónoma proporcionaba el modelo anterior, lo cual se ha traducido en diferencias de financiación difíciles de comprender y que alteran el principio de ordinalidad, restando consistencia y coherencia al modelo. Este statu quo y su encaje en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, entre otros factores, se han convertido en uno de los motivos por los que la Comunidad Autónoma de Canarias ha venido obteniendo una financiación inferior al promedio. Es por ello que el statu quo no debe ser el parámetro que determine la financiación de cada comunidad autónoma en el nuevo modelo.

Sexta. Es preciso revisar el indicador de necesidades de financiación (población ajustada) para reflejar dichas necesidades de forma más adecuada (población en riesgo de pobreza o de exclusión, tasa de paro, etc.).
La configuración de la población ajustada debe considerar los costes que conlleva la prestación de servicios públicos esenciales y otras competencias, como consecuencia de la condición de región ultraperiférica.

Séptima. En caso de ser necesario, la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera deberá adaptarse para que los cambios que deriven del nuevo modelo de financiación autonómica resulten eficaces en cuanto a la capacidad de gasto de las comunidades autónomas. Por otra parte, la financiación debe actualizarse anualmente para garantizar su adaptación a los cambios que sufran las variables de reparto de los recursos.
Para el caso particular de Canarias, si como consecuencia del diseño del nuevo modelo y de la existencia del Régimen Económico y Fiscal, la importancia relativa de los componentes de su financiación es significativamente diferente a la del resto de regiones, el Sistema deberá contener los mecanismos necesarios para lograr que la actualización de tales componentes no aleje la dotación de Canarias del promedio de comunidades autónomas. Y debe contemplar, asimismo, su propia revisión a lo largo de su vigencia.

Octava. Debe reducirse la complejidad innecesaria de algunos componentes y mecanismos del actual Sistema. Una mayor simplicidad debiera redundar en una mayor capacidad de las comunidades autónomas para efectuar previsiones financieras de carácter plurianual, para lo cual también es necesario mejorar la transparencia.

Novena. Con respecto a la reforma de la Ley 22/2009 de 18 de diciembre, se proponen algunas medidas que debieran ser tomadas en consideración:

  • Con el fin de garantizar un nivel mínimo adecuado para todas las comunidades autónomas en la prestación de los servicios públicos esenciales, es preciso elevar el grado de nivelación del Sistema de Financiación. Tal grado de nivelación debe ser total.
  • La elevación de la nivelación en los recursos tributarios procedentes de los tramos autonómicos del IVA y de los impuestos especiales integrados en el Sistema de Financiación Autonómica resulta esencial para Canarias. En relación con estos tributos, los recursos que corresponden a esta comunidad autónoma vienen siendo escasamente nulos o de menor cuantía debido a la existencia del Régimen Económico y Fiscal. Por ello, también los recursos aportados por el Estado deben distribuirse entre las comunidades autónomas de modo que logren reducirse las diferencias de financiación entre regiones con respecto a los distintos fondos del modelo vigente.
  • Con el fin de incrementar la equidad, además de la suficiencia, también deben integrarse dentro de los recursos financieros del modelo tributos como: el Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Actividades de Juego cuyos rendimientos están cedidos o están siendo atribuidos a las comunidades autónomas, pero no se encuentran integrados en el Sistema de Financiación Autonómica.

LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA DEBERÁ HACERSE RESPETANDO LAS CARACTERÍSTICAS ESPECIALES DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL.

Bloque número 3: El Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

Las aportaciones realizadas por los especialistas en la materia se centran básicamente en dos aspectos: a) necesidad de reforma del REF en la Constitución, y b) alcance y concreción de dicha reforma.

NECESIDAD DE LA REFORMA:

Primera. Puede afirmarse que a día de hoy el REF no se encuentra constitucionalizado, debido a que la Disposición Adicional Tercera no contempla una constitucionalización sustantiva, esto es, una garantía institucional, conteniendo tan sólo una garantía procedimental (Informe del Parlamento de Canarias) pero no garantiza ni blinda la institución como tal.

Por otra parte, tampoco el art. 138.1 de la Constitución española garantiza institucionalmente el REF, sino sólo la necesidad de compensación del hecho insular, lo cual no es identificable como Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

Segunda. Es necesario, por tanto, reformular el REF en la Constitución española a fin de introducir su garantía institucional, dando nueva redacción de la Disposición Adicional Tercera con el fin de que la misma contemple el reconocimiento y amparo, en sí mismo, del REF.

Tercera. En cuanto al plano competencial, la Comunidad Autónoma debe ser el sujeto jurídico de la diferencialidad canaria, debiendo distinguirse entre dos ámbitos: a) en cuanto a los tributos que integran el sistema impositivo indirecto canario, procedería reconocer a la Comunidad la competencia exclusiva sobre los mismos (el IGIC pasaría a ser un impuesto autonómico), sin perjuicio de su coordinación con la Hacienda Estatal (art. 156 de la Constitución española); y b) en cuanto a los componentes del REF que dependen de la competencia exclusiva del Estado, la posición de expertas y expertos difiere:

  • Una corriente de opinión señala que la participación de la Comunidad Autónoma, con carácter previo a la aprobación de las leyes estatales, debe seguir siendo preceptiva y, si fuera desfavorable, la competencia la tendría el Estado, pero en tal caso exigiría una mayoría cualificada en el Senado: el Parlamento autonómico tendría una especie de veto territorial y temporal que podría ser levantado por el Senado a través de una mayoría reforzada.
  • Una segunda interpretación postula que el Informe del Parlamento de Canarias debiera ser reforzado en lo que a su eficacia jurídica se refiere respecto de la situación actual.

CONCRECIÓN DE LA REFORMA:

Primera. La reformulación constitucional del REF debe hacerse a través de una nueva redacción de la Disposición Adicional Tercera: es fundamental mantener la sistemática de las disposiciones adicionales, en paralelismo con el régimen foral de la Disposición Adicional Primera, por cuanto las disposiciones adicionales recogen los “hechos diferenciales”.

Segunda. La Disposición Adicional Tercera debe ir acompañada de una remisión expresa al Estatuto de Autonomía de Canarias, norma adecuada para definir cuál es el núcleo esencial del REF, irreductible a la acción del legislador ordinario. Tal núcleo o contenido esencial debe incorporar los siguientes elementos:

  • El contenido fiscal del REF determina una imposición menor a la aplicable en el resto del territorio nacional, mediante la franquicia fiscal estatal sobre el consumo. La imposición indirecta aplicable en Canarias será de titularidad de la Comunidad Autónoma de Canarias, destinándose su recaudación a la financiación de las Haciendas territoriales canarias.
  • El contenido económico del REF exige el diseño de una política económica sustentado en las idea de justicia material plasmada en la Constitución, con preferencia por la utilización de políticas de gasto público.
  • En el marco de la política económica del REF, se adaptarán a las condiciones del archipiélago canario las políticas sectoriales en materia de formación y empleo, turística, energética, de conectividad, medioambiental, industrial, financiera, de transportes, de puertos y de aeropuertos así como de telecomunicaciones, entre otras.
  • El REF determina un sistema de financiación propio de las Haciendas territoriales canarias.
  • La Comunidad Autónoma de Canarias participa en el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Ambos sistemas, REF y financiación de régimen común de las comunidades autónomas, deben ser considerados de forma independiente.

En Santa Cruz de Tenerife, a 30 de septiembre de 2016

LA REFORMULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL REF DEBE HACERSE A TRAVÉS DE UNA NUEVA REDACCIÓN DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA

Expertos, agentes políticos, económicos y sociales participantes

Inauguración

D. Fernando Clavijo Batlle
Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias.

Dª. Carolina Darias San Sebastián
Excma. Sra. Presidenta del Parlamento de Canarias.

D. Antonio Doreste Armas
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

D. Alberto Delgado Prieto
Presidente de la Fundación CajaCanarias.

Conferencia inaugural. El papel del Tribunal Constitucional en el Estado Autonómico

D. Francisco Pérez de los Cobos Orihuel
Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Constitucional.

Presentador:
D. Pablo Pérez Tremps
Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Carlos III de Madrid. Presidente de la Asociación de Constitucionalistas de España.

 

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La necesidad de la reforma de la Constitución y la vaguedad de las reglas constitucionales de distribución de competencias.

D. Javier García Roca
Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid.

El Título VIII de la Constitución Española y la distribución de competencias Estado – Comunidades Autónomas.

D. Juan Fernando López Aguilar
Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Eurodiputado.

Moderador:
D. Pablo Pérez Tremps

 

LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: OTROS MODELOS A EXPLORAR

La financiación de las autonomías

D. Jesús Ruiz-Huerta Carbonell
Catedrático de Economía Aplicada.Universidad Rey Juan Carlos.

Canarias en el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común: antecedentes, situación actual y perspectivas de futuro.

D. Arturo Melián González
Profesor Titular del Departamento de Economía y Dirección de Empresas. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.

Moderador:
D. José Luis Rivero Ceballos
Catedrático de Economía Aplicada. Universidad de La Laguna.

La Disposición Adicional Tercera de la Constitución Española y el Régimen Económico y Fiscal de Canarias

D. Martín Orozco Muñoz
Doctor en Derecho. Exjefe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Canarias. Abogado del Estado y en ejercicio.

El Régimen Económico y Fiscal de Canarias

Dr. Salvador Miranda Calderín
Director de la Cátedra de Régimen Económico y Fiscal de Canarias de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Auditor oficial de cuentas.

Moderador:
Dr. Rodolfo Espino Romero
Profesor Titular de Economía Aplicada. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.

Panel de Expertos 1*

CANARIAS ANTE LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN: EL RECONOCIMIENTO DE LA ULTRAPERIFERIA

Dra. María Asunción Asín Cabrera
Dr. Fernando Betancort Reyes
Dr. Antonio Domínguez Vila
Dr. Israel Expósito Suárez
Dr. José Ignacio Navarro Méndez
D. Carlos Portugués Carrilo
D. Fernando Ríos Rull

Relator:
D. Julián Zafra Díaz
Jefe de Servicio de Asuntos Europeos. Gobierno de Canarias.

Panel de Expertos 2*

MODELOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA. CANARIAS, REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DEL ESTADO ESPAÑOL

D. José Miguel González Hernández
Dra. Ana González Pérez
Dr. Arturo Melián González
Dr. José Luis Rivero Ceballos

Relator:
Dr. Rodolfo Espino Romero

Panel de expertos 3*

EL CONTENIDO DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS

D. Alberto Génova Galván
D. Murli Kessomal Kaknani
Dra. Sonia Mauricio Subirana
Dr. Antonio José Olivera Herrera
D. Ernesto Yanes Santana

Relatora:
Dra. Fabiola Martín Cáceres
Profesora Titular del Departamento de Derecho Público y Privado Especial y Derecho de la Empresa. Universidad de La Laguna.

 

*Los paneles de expertos no fueron abiertos al público.

PANEL DE AGENTES POLÍTICOS, ECONÓMICOS Y SOCIALES

Mesa redonda: Partidos políticos canarios con representación en las Cortes Generales.

Coalición Canaria-Partido Nacionalista Canario (CCa-PNC)
Partido Socialista Obrero Español (PSOE-PSC)
Partido Popular (PP)
Unidos Podemos
Nueva Canarias (NCa)
Agrupación Socialista Gomera (ASG)
Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía (C´s)

Relator:
Dr. José Ignacio Navarro Méndez
Letrado del Parlamento de Canarias.

Mesa redonda: Confederaciones de empresarios y organizaciones sindicales más representativas.

Confederación Canaria de Empresarios
Confederación Española de Organizaciones Empresariales-Tenerife
Comisiones Obreras de Canarias
Unión General de Trabajadores – Canarias

Relator:
D. Fernando Redondo Rodríguez.

Presidente del Consejo Económico y Social de Canarias.

Presentación documento final: Informe-Propuesta “Canarias ante la reforma de la Constitución”.

Dª. Margarita Ramos Quintana
Catedrática de Derecho del Trabajo. Universidad de La Laguna. Vicepresidenta de la fundación CajaCanarias

Clausura

Dª. Patricia Hernández Gutiérrez
Excma. Sra. Vicepresidenta del Gobierno de Canarias.

D. David de la Hoz Fernández
Excmo. Sr. Vicepresidente Primero del Parlamento de Canarias.

D. Alberto Delgado Prieto
Presidente de la Fundación CajaCanarias.

Comité organizador:
D. José Miguel Barragán Cabrera
Ilmo. Sr. Viceconsejero de la Presidencia del Gobierno de Canarias.

D. Alberto Delgado Prieto
Presidente de la Fundación CajaCanarias.

Dª. Margarita Isabel Ramos Quintana
Catedrática de Derecho del Trabajo. Universidad de La Laguna.

D. José Luis Rivero Ceballos
Catedrático de Economía Aplicada. Universidad de La Laguna.

D. Antonio José Olivera Herrera
Ilmo. Sr. Director General de Coordinación y Apoyo Técnico a la Vicepresidencia. Gobierno de Canarias.

Dr. Israel Expósito Suárez
Técnico del Servicio de Estudios y Documentación. Gobierno de Canarias.

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